DOLARIZACIÓN: TEMAS PARA EL DEBATE... parte 1

Propuesta de Reformas al Sistema Financiero del Ecuador con Dolarización Oficial de la Economía
Marco P. Naranjo Chiriboga*
Presentación

Para alcanzar el crecimiento económico en un sistema de dolarización oficial se requiere de un profundo cambio en las políticas y en las instituciones, que son las encargadas de definir un marco general de acción.
Como mínimo se necesitan establecer políticas generales para el sistema financiero; para la competitividad y productividad; para lo que hace referencia a las acciones requeridas para la integración del Ecuador al mercado mundial; y, para la definición de un sendero de crecimiento.
En primer lugar, se debe abordar las reformas al sistema financiero que requiere con urgencia el Ecuador con el fin de disminuir la tasa de interés y alcanzar prontamente el círculo virtuoso del crecimiento, esto es, estimular la inversión, en base a bajos costos de financiamiento, para que de manera multiplicada crezca el producto nacional.
Ciertamente, la expectativa de Reforma es general en la República. Se encuentra instalada una Asamblea Constituyente que busca la reestructura completa del Estado Nacional. El presente análisis busca contribuir a dicha reestructura.

Propuesta de Reforma al Sistema Financiero

Una reforma fundamental para la estabilización y el desarrollo del Ecuador con dolarización oficial de la economía es la referente al sistema financiero.
En este aspecto, es necesario señalar que la reforma financiera debe impulsar la integración de la banca nacional al sistema financiero internacional. Esto es especialmente importante debido a que con dolarización oficial de la economía desaparece el papel de prestamista de última instancia del Banco Central. Las corridas de depósitos y las crisis de liquidez sólo pueden y deben cubrirse por la banca internacional asociada a la banca local. Al perderse la capacidad de emisión de dinero, la banca central no puede dar ningún tipo de crédito al sistema financiero nacional, los nuevos prestamistas de última instancia son los bancos extranjeros.
En estas condiciones, cualquier proyecto de reforma y fortalecimiento del sistema financiero debería partir de la definición clara y fundamentada de qué tipo de instituciones se necesitan en el nuevo esquema económico. Además, se tiene que considerar con profundidad que, con dolarización oficial de la economía, la integración financiera de la banca nacional con la internacional se convierte en una prioridad insoslayable.
Es necesario, por lo tanto, establecer que cualquier iniciativa referente al sistema financiero ecuatoriano debe partir de estos presupuestos conceptuales y proactivos, los que necesitan ser desarrollados con carácter prioritario, dadas las urgencias y premuras de la economía del país. De todas maneras, las políticas a llevar a cabo en este aspecto, al menos deben considerarse los siguientes principios:

 Un país con dolarización oficial de su economía requiere de un sistema financiero profundamente integrado en el sistema financiero internacional. Esto es así debido a que en el nuevo sistema económico desaparece la función del Banco Central de prestamista de última instancia y, por lo tanto, ante disminuciones bruscas en los depósitos y la consiguientes crisis de liquidez, quienes deben otorgar los créditos necesarios para solventar dichas crisis son las casas matrices de los bancos internacionales. La presencia de sucursales, agencias y oficinas de instituciones financieras internacionales significa un elemento vertebrador del esquema de dolarización, pues son los recursos que traen estas instituciones (el ahorro externo), sumados a los generados por el país vía exportaciones, ingresos de capitales y remesas de los compatriotas emigrantes, los que constituyen la masa monetaria que sirve para la circulación de la producción, la inversión y la acumulación de capital.

 Debido a la magnitud de la crisis financiera vivida por el Ecuador en los últimos años del siglo anterior, la cual tuvo un costo aproximado de 8.000 millones de dólares, el sistema financiero nacional necesita, de manera emergente, ser reestructurado y acondicionado de acuerdo a los parámetros internacionales. No obstante, dadas las magnitudes de recursos que se requieren para aquello y, sobre todo, al hecho de la vigencia de la dolarización oficial de la economía, cualquier proceso de reestructuración y acondicionamiento sólo podrá llevarse a cabo si se logra, a corto plazo, integrar el sistema financiero nacional con el sistema financiero internacional. Esto es básico porque el Estado no tiene ni las posibilidades económicas ni las alternativas operativas para responder por el mencionado proceso. En la situación existente, la obtención de un sistema financiero dinámico y solvente pasa por el logro de su integración inmediata al sistema financiero internacional.

 El sistema de supervisión bancaria y financiera que exige un país con dolarización oficial va mucho más allá del tradicional sistema de supervisión. En efecto, el control del sistema financiero basado en auditorias ex post tiene que ser reemplazado por un sistema de inspección permanente, que contenga indicadores de alerta, y que permita a la Superintendencia de Bancos intervenir con la prontitud que requiera el caso. Esto es especialmente importante en el actual sistema económico porque, en ausencia de prestamista de última instancia, no puede existir ningún relajamiento del riesgo moral, el cual, definitivamente, no puede ni debe ser asumido por el Banco Central o por el Estado. Por otro lado, la supervisión del sistema financiero debe ser asumida de manera coordinada por la Superintendencia de Bancos y el Banco Central, tanto en los niveles microeconómicos como macroeconómicos, así como in situ y ex situ. Esto es así porque la situación del sistema financiero responde, normalmente, al contexto económico general y al comportamiento de la macroeconomía, y, además, porque los riesgos y amenazas no sólo se encuentran al interior de las entidades financieras, sino en el contagio entre las mismas o en la inestabilidad de los otros sectores de la economía.

 Debido a la profundidad de la crisis vivida por el sistema financiero ecuatoriano, de la que, ciertamente, es parte la Superintendencia de Bancos, se necesita urgentemente una renovación amplia de esta institución, la cual debe establecerse con fundamento en el esquema de dolarización oficial de la economía. Dicha renovación tiene que sustentarse, en primer lugar, en la conceptualización del sistema financiero y de las entidades de supervisión y control que se requieren bajo el nuevo esquema económico. En segundo término y sobre la marcha, la Superintendencia de Bancos necesita adecuar su estructura para ejercer inmediatamente actividades de inspección del sistema financiero local. Finalmente, en tercer lugar, la entidad de supervisión financiera debe propulsar de manera decidida la integración del sistema financiero nacional al internacional. Con total claridad y de manera directa, la entidad de control debe manifestar a los bancos e instituciones financieras que su viabilidad podría verse comprometida por corridas y crisis de liquidez, las que no podrán ser solventadas ni por el Banco Central ni por el Estado, por lo que, la única medida de precaución eficiente es una mayor integración con el sistema financiero internacional.

Por otro lado, es de fundamental importancia realizar una reforma completa de la Banca Pública, empezando por el Banco Central del Ecuador, el cual debe convertirse en Banco Nacional de Crédito, de manera que los recursos del sector público que se depositan en dicho Banco y éste los traslada al exterior, sirvan para el financiamiento de la actividad productiva nacional, especialmente para la recuperación petrolera, la infraestructura hidroeléctrica y la vivienda de carácter popular.
Al respecto vale la pena incluir el siguiente análisis sobre los depósitos del sector público en el Banco Central y su eficiente utilización en dolarización oficial.
La llamada Reserva Internacional de Libre Disponibilidad (RILD) es la cuenta del activo de los balances del Banco Central del Ecuador que respalda el dinero fraccionario emitido por dicho Banco y que cumple con los principios de la partida doble para los depósitos del sistema financiero público y privado, los depósitos del sector público no financiero, los depósitos de particulares, entre otros depósitos.
Esta cuenta es Reserva, en estricto sentido, únicamente para el respaldo del dinero fraccionario, el cual es totalmente convertible y fue utilizado como parte mínima en el canje de sucres por dólares en el proceso de dolarización oficial de la economía del país.
De acuerdo a lo emitido en dinero fraccionario, se debe tener como Reserva un monto de 84,5 millones de dólares, pues a ese monto equivale dicha emisión de moneda fraccionaria.
Por el contrario, para los depósitos del sector público y privado en el Banco Central, la RILD es únicamente la cuenta de activo que posibilita el cumplimiento de los principios de la partida doble.
De manera alguna un país con dolarización oficial requiere un monto determinado de Reservas Internacionales, salvo aquellas que respaldan a la moneda fraccionaria. No es acertado, bajo ningún concepto, decir o señalar que la RILD es la que sustenta la dolarización, pues, en dolarización oficial de la economía, la Reserva Monetaria Internacional ya se entregó a los ciudadanos a cambio del dinero local, de los sucres, en el proceso de canje.
Por lo tanto y repitiendo, un país con dolarización oficial no necesita una Reserva Monetaria Internacional y la llamada RILD solo es una cuenta del activo equivalente a la cuenta de Caja de un banco, la cual varía de acuerdo a los ingresos o retiros de los depósitos de los clientes.
Pero como es bien conocido, los bancos utilizan los depósitos de sus clientes para realizar créditos para el consumo y para la inversión, lo que provoca estímulo de las actividades productivas y la generación de mayores fuentes de financiamiento gracias al multiplicador bancario y a la creación secundaria del dinero.
Por el contrario, el Banco Central del Ecuador ha manejado los depósitos que le han realizado el sector público y privado como si se tratase de una Reserva Monetaria Internacional, lo cual ha significado que estos recursos, esencialmente públicos en más de un 80%, sean invertidos fuera del país a tasas de rentabilidad aproximadas de entre el 1% y 2% anual y con altos costos operativos.
El Banco Central, entonces, siguiendo políticas conservadoras y, sobre todo, bajo criterios equivocados sobre los depósitos de ahorro del sector público, a los que ha tratado como Reserva Monetaria Internacional, ha depositado en el extranjero recursos que podrían servir para dinamizar la economía nacional y, especialmente, para recuperar y promover sectores de notable importancia para el desarrollo como son el petróleo, la electricidad y la vivienda.
Entre 3.000 y 4.000 millones de dólares del ahorro del sector público, pues son depósitos que tienen en el Banco Central entidades como el Seguro Social (IESS), Petroecuador, los municipios, etc., no han servido para dinamizar el aparato productivo nacional sino que han estado depositados en el extranjero con altos costos operativos.
Se puede afirmar que el esfuerzo del ahorro público ha servido para el desarrollo del crédito y el financiamiento de la actividad productiva de los países del primer mundo, que es en los cuales se han depositado el mencionado ahorro.
Adicionalmente, es necesario insistir que un país con dolarización no requiere de ninguna Reserva, pues los choques exógenos solo pueden ser enfrentados en base a cambios en las cantidades reales y no en las nominales, lo que significa que de manera alguna se podría utilizar la RILD para cubrir eventuales choques porque, además, dicha RILD no le pertenece al Banco Central sino a los depositantes.
Con estos antecedentes, resulta urgente que el ahorro público, que se encuentra depositado en el Banco Central del Ecuador y que ha sido llamado Reserva Internacional de Libre Disponibilidad, sea canalizado hacia el desarrollo nacional, especialmente hacia la recuperación de la actividad petrolera estatal, la infraestructura hidroeléctrica y la construcción de soluciones habitacionales populares y medias.
En los momentos actuales el Estado carece de recursos para la recuperación de pozos petroleros y para la explotación hidrocarburífera de sus reservas probadas. Un cálculo inicial estima que se requieren entre 400 y 600 millones de dólares para más que duplicar los niveles de producción petrolera actual, lo que significaría ingresos para el Estado superiores a los 1.000 millones de dólares en un año. La tasa interna de retorno de la explotación petrolera es sumamente alta y la recuperación de la inversión es inmediata. Por lo tanto, los recursos de financiamiento para el desarrollo hidrocarburífero del Ecuador están listos en la Reserva de Libre Disponibilidad que se encuentra en el extranjero. El pago de un crédito otorgado por el Banco Central a Petroecuador a cargo de dicha Reserva sería en el mismo año, y con una rentabilidad mucho mayor al 1% que se obtiene actualmente en el exterior por dichos fondos.
Igualmente, el ahorro público que se encuentra en el extranjero bajo la figura de Reserva Internacional de Libre Disponibilidad podría servir para financiar los proyectos de infraestructura eléctrica como Mazar, San Francisco, Toachi – Pilatón, los cuales abaratarían los costos de electricidad, elevarían la competitividad del país, generarían empleo y proveerían de seguridad eléctrica a la Nación.
Asimismo, se podría usar parte de la Reserva Internacional de Libre Disponibilidad, que reiteramos básicamente es ahorro público, para el financiamiento de programas habitacionales para los sectores populares y medios, generando un impulso notable en el sector de la construcción y en el empleo de la mano de obra. El financiamiento para vivienda es siempre recuperable, la cartera vencida de los prestamos para vivienda no supera el 1%, y el efecto multiplicador de la inversión en vivienda es igual a 7, lo que significa que por cada dólar invertido en vivienda el producto nacional crece en siete dólares, con efectos extremadamente beneficiosos en el empleo.
De manera que resulta perentorio efectuar las reformas que sean del caso a fin de que el Banco Central del Ecuador canalice el ahorro público, representado en la RILD, a las actividades que urgentemente demanda el desarrollo económico de la República.
En lo que hace relación a la Banca Pública de Desarrollo, es urgente que ésta cumpla el papel para la que fue creada, esto es, para el fomento de la producción agropecuaria, industrial, de exportación, para el financiamiento de la infraestructura básica de los diferentes cantones y provincias, para créditos tendientes al desarrollo de vivienda popular y para el financiamiento de la educación.
Ciertamente, las tasas de interés en el Ecuador bajarán y llegarán a ser similares a las internacionales cuando el Banco Central y la banca pública sean reestructurados y se produzca la internacionalización del sistema financiero privado.
En otro orden de cosas, hay que resaltar que, con ciertas especificidades, el Banco Central del Ecuador al igual que los bancos centrales europeos que también renunciaron a su moneda propia, podría realizar políticas monetarias activas bajo dolarización.
En efecto, los riesgos de que los impactos de choques exógenos sobre la liquidez interna de la economía tengan un efecto procíclico, podría llevar a acentuar etapas en que exista escasez de circulante y consecuentemente a profundizar una crisis económica. En este sentido, existen varios mecanismos de acción inmediata, sobre los cuales el Banco Central tiene control directo e indirecto como son el reciclaje de la liquidez, el encaje, el fondo de liquidez, el fondo de estabilización petrolera, el sistema de pagos y, eventualmente, una línea de crédito contingente que opere posiblemente a través de un organismo internacional.
Existe igualmente la posibilidad de que mediante la creación de un “Sistema Integral de Estabilización y Desarrollo”, diseñado y ejecutado por el Banco Central, se generen alternativas de gestión monetaria para el desarrollo del crédito en la economía. Este sistema, constituido mediante fondos de capitalización, puede servir para distintos propósitos, fundamentalmente para conseguir la estabilización y el crecimiento productivo.
Una característica histórica de la economía ecuatoriana ha sido la escasez de recursos de capital. El sistema de fondos mencionado debería servir para suplir esa escasez y, sobre todo, para mantener la liquidez que requiere una economía dolarizada.
Para este fin, se podrían crear fondos, los cuales tendrán que dirigirse a la elevación de la competitividad de las exportaciones, al mejoramiento de la producción urbano-rural marginal, al desarrollo productivo de las distintas regiones del país, al microcrédito y al mejoramiento de las condiciones de vida de los ecuatorianos más pobres. El financiamiento de estos fondos puede ser logrado mediante la eficiente conducción y negociación de la asistencia técnica internacional.
Por otra parte, la banca central con dolarización oficial de la economía puede generar una propuesta de políticas económicas generales que influyan positivamente en el tipo de cambio real. Examinemos con algún detenimiento este tema.
La política cambiaria, tradicionalmente, se ha centrado en el manejo del tipo de cambio nominal. Con dolarización oficial de la economía, desaparece la posibilidad de provocar variaciones nominales en este indicador; no obstante, existen políticas económicas generales que pueden incidir sobre el tipo de cambio real.
Si aceptamos como definición del tipo de cambio real a la relación que existe entre los precios de los bienes comercializables y los precios de los bienes no comercializables, se podrían recomendar políticas económicas que incidan sobre estos precios, pues el país será más competitivo cuando el precio de los bienes no comercializables disminuya y, asimismo, ganará competitividad cuando el precio de los comercializables, especialmente de los productos de exportación, mejore en los mercados internacionales o cuando sus costos de producción bajen.
Para el caso ecuatoriano, los principales bienes no comercializables son:

Electricidad, gas y agua
Construcción y obras públicas
Comercio, restaurantes y hoteles
Servicios comunales, sociales y personales
Servicios Gubernamentales.

La disminución de los precios de estos bienes, los cuales son básicamente servicios, pasa esencialmente por una caída en sus costos de producción. Para que esto último ocurra se requeriría la implementación de políticas económicas generales, las cuales podrían ser sugeridas desde el Banco Central.
Igualmente, para el caso de los transables se deben implementar políticas económicas amplias que abaraten la producción de estos bienes, especialmente de los exportables, de suerte que se vuelvan más competitivos en el mercado internacional.
Existen, por lo tanto, políticas económicas que inciden favorablemente en el tipo de cambio real que podrían ser recomendadas por el Banco Central, las mismas que se sustentan en una renovada concepción de mejoramiento de los costos de producción y de los precios de los bienes no comercializables y comercializables.
En resumen, si bien con dolarización oficial de la economía el país pierde la posibilidad de emitir circulante propio, el Banco Central podría influir positivamente bajo diversas ópticas en el quehacer económico del país, ya sea a través de las herramientas de política monetaria previamente reseñadas y, sobre todo, mediante su reconversión en Banco Nacional de Crédito.
Sin embargo, a pesar del tiempo transcurrido de la aplicación del sistema de dolarización oficial (más de ocho años), lo señalado en este epígrafe para el Banco Central del Ecuador ha quedado en el terreno de la propuesta. Su contribución ha sido inexistente en la formación de fondos para el financiamiento del desarrollo. Es más, como hemos observamos, el ahorro público depositado en el Banco Central ha sido enviado al extranjero y ha servido para el financiamiento de las economías industrializadas. Entre tres mil y cuatro mil millones de dólares del sector público ecuatoriano han estado depositados en Estados Unidos y Europa en estos últimos siete años, financiando la inversión y el desarrollo de los países del primer mundo. Por el contrario, el país no ha contado con recursos para sus apremiantes necesidades de inversión en áreas claves como la petrolera, la hidroeléctrica y la vivienda.
El papel de “tercero confiable” alguna vez establecido para el Banco Central apenas si ha sido reconocido por la sociedad gracias a los aportes que ha realizado en los campos de la cultura, la historia económica, las estadísticas de síntesis, algunas investigaciones económicas y el programa social del muchacho trabajador. Al contrario, la opinión pública ha tenido cuestionamientos permanentes a esta Institución, los cuales pueden ser resumidos en las siguientes preguntas:
¿Cuánto ha hecho el Banco Central para que baje la tasa de interés con la finalidad de propulsar la inversión y por ende el empleo y la producción?
¿Si se acepta que en dolarización oficial de la economía es básica la existencia de un sistema financiero internacionalizado, pues la presencia de bancos internacionales es fundamental ya que no existe prestamista de última instancia, cuánto ha realizado el Banco Central para que aquello ocurra?
¿En un país como el Ecuador, en el cual las falencias de vivienda son inmensas (el déficit habitacional alcanza la cifra de 900.000 unidades), cuánto ha hecho el Banco Central para estimular los créditos en el sector y cuántos de esos recursos lo ha entrampado y están afuera en inversiones que ganan el 1% cuando podrían servir para planes de vivienda masivos, los que además generarían efectos multiplicadores en el producto y en el empleo?
¿El Banco Central ha realizado ya una fundamental autocrítica de su responsabilidad en la crisis financiera de finales de los años noventa. Era dable que haya universalizado el riesgo moral cuando otorgó créditos de solvencia a la banca privada?
¿Estuvo bien que el Banco Central deje flotar la moneda para llegar a devaluaciones del 400% en un año?
¿Fue positivo que el Banco Central participe en los procesos de sucretización de la deuda externa privada?
Sólo la respuesta responsable a estos cuestionamientos permitirá que el Banco Central del Ecuador recobre la credibilidad de la ciudadanía y ejerza un papel positivo en el nuevo esquema económico; caso contrario, su desaparición será inminente y en el corto plazo.